导读：2005年，广东省政府颁布《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》(粤府令第100号)，为集体建设用地流转提供了法律基础，佛山市南海区以此为指导，贴合本地集体建设用地体量大、范围广的特点，紧扣产业发展的需求，进行了集体建设用地产权可分割的产业载体开发探索，并形成了丰富的集体土地开发利用实践经验。本文从南海相关政策出发，以南海集体土地产业载体实际操作经验为依托，简析其本质特点，总结集体土地产业载体开发模式的可复制性经验，供大家参考。

1什么是产业载体？

（1）产业载体的形成。随着市场活力的不断激发，人才、技术、信息、资金等生产要素的流动越来越频繁，规模也越趋加大，产业集聚发展逐渐成为保持城市经济活力，实现可持续发展的必然选择。产业载体的建立使得产业集聚成为可能，由此产生的规模效应有益于人才和技术的互补交流，完善相关配套设施，延伸产业链，促进相关产业的长足发展。

（2）产业载体的表现形式。产业载体实质是经济发展载体的一种表现形式，是一种集生产研发、配套服务于一体的产业集聚区，对人才、技术、信息、资金等生产要素有着极强的吸引力，有“商务区”、“经济开发区”、“工业园区”、“总部经济”、“产业城”等多种具体表现形式。

产业载体不仅仅是产业的集聚，更多的是人才、资金、技术与信息的集聚。产业载体是市场经济条件下工业化发展到一定阶段的必然产物，是产业发展的内在规律，是传统型工业社区的延伸，是一种新的发展理念。

2南海区集体土地产业载体探索

（1）产业载体概念的提出。南海区2010年发布《关于印发〈佛山市南海区都市型产业载体认定管理暂行办法〉的通知》（南府〔2010〕79号），首次提出了都市型产业载体的概念，在准入条件中仅从产业的角度明确了产业载体的类型，并未体现可分割登记的特点，也未区分土地所有权性质（国有或集体）。直至2014年出台的《佛山市南海区集体建设用地使用权流转实施办法》（南府〔2014〕72号），才明确出让取得的集体建设用地可用于商服产业载体建设，真正将产权可分割的集体土地产业载体落到实处。

（2）产业载体的认定。南海区2015年出台的《佛山市南海区集体土地商服产业载体项目认定管理暂行办法》（南府办〔2015〕37号），真正明晰了集体性质土地的产业载体内涵，在定义中明确了分拆销售、分割登记的特点，也设置了土地用途、面积、建设容积率等准入条件，逐步规范了集体土地产业载体申请认定的操作，并陆续认定了御堡国际健康产业园、南舜广场、星港城商业中心等一批集体土地产业载体项目，取得了较好的市场效果。

（3）产业载体项目的规划建设管理。在产业载体提出的初期，南海区将产业载体土地用途局限在商服用地，且并未区分所涉及的土地性质，也未明晰规划建设的相关约束。随着项目的真正推进，南海区才陆续出台了都市型产业载体规划建设管理办法，明确了产业载体建筑项目可由产业用房和配套用房两部分组成：产业用房可分拆销售、分割登记，但不能建设成住宅类用房；配套用房不能分拆，且建筑面积不得超过总建筑面积的20%。各项规定的完善，为后续针对集体土地商服产业载体产权分割的操作提供了政策保障。

（4）农村集体经营性建设用地入市背景下的产业载体模式新尝试。2015年中共中央启动了新一轮农村土地制度改革，南海区作为广东省唯一的试点地区承担了农村集体经营性建设用地入市改革，占据全区建设用地半壁江山的集体经营性建设用地为南海区集体土地市场的规范及拓展奠定了良好的基础，集体土地产权可分割的尝试为进一步完善及激活集体土地产权带来了实质性的进展，紧贴入市改革试点契机，南海区将给予集体土地产业载体项目更为灵活的操作空间。

此次试点期间，南海区将出台集体土地产业载体新政策，允许工业用途集体经营性建设用地进行产业载体开发，并可预售、可抵押，设置了配套用房、分拆销售的建设规划要求，进一步强化了新型产业载体的发展，促进载体本身从传统产业社区实现真正转型升级，真正促进产业转型升级。此举为实现农村集体经营性建设用地利用效益的最大化，促使集体土地与国有建设用地真正“同权同价”提供了有力保障。

3关于集体土地产业载体开发的思考

（1）集体土地产业载体开发面临的问题。主要有以下几方面问题：

①　产权可分割激活集体土地二级市场的同时，利益的驱使一定程度扭曲了产业集聚发展的初衷，容易引发开发企业将发展产业变成单纯的“卖房”行为，并未达到产业转型升级的目的；

②　由于相关法律法规的不完善，集体土地的监管目前还未有效地实施，这导致集体土地在产业载体性质的开发过程中缺乏相应的监管，尤其是擅自改变用途、土地闲置等行为，不利于产业发展；

③　集体土地集体所有权一定程度限制了其产权价值的释放，尽管认定时设置了村民表决的要素，但村集体与开发商存在的利益矛盾，始终是开发商投资开发的顾虑，不利于产业载体的真正落地；

④　目前相关法律并未明确土地使用权到期后的处理，且南海本地已形成到期土地物业全归村集体的传统认识，村集体并不具备与多个小业主协调续约的能力，这将导致集体土地产业载体土地使用权到期后的处理更为棘手，也极大程度限制了集体土地价值的释放。

（2）集体相关信息