摘要：土地承包经营权价值评估是一项新兴的土地估价业务，随着农村土地所有权、承包权、经营权三权分离为核心的新一轮农地制度改革拉开序幕，土地承包经营权价值评估在农村土地市场化进程中必将发挥积极作用，目前价值评估在理论、实践上存在一些问题，为满足土地流转市场需要，应构建土地承包经营权价值评估体系。

      关键词：土地承包经营权   三权分离   价值评估 

一、“三权分离”背景

2013年,《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，农村土地所有权、承包权、经营权三权分离，允许农民对土地的承包经营权抵押、担保、流转。2014年,《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》提出,赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资。这表明，我国农村土地所有权、农户承包权、土地经营权“三权分离”新格局已经形成，新一轮农村土地改革拉开了序幕，将有效促进农村土地承包经营权流转的市场体系的建立与完善，同时也给土地估价行业带来新的市场机遇。

二、“三权分离”具体内容 

首先坚持农村土地集体所有权。坚持农村土地的集体所有权，是维护农村土地所有权、承包权、经营权的核心价值基本前提。目前农村土地所有权主体分为乡镇、村、村组三级所有，所有权主体拥有的土地具有完整的占有、使用、收益、处分之权利，非为国家公共利益的需要不得征收。另外，土地所有权人对土地拥有发包权和土地流转监督权、管理权。

其次，保障土地承包权，维护农民权益。根据《土地承包法》，农户以本集体组织身份获取土地承包权，拥有占有、使用、收益、流转之权利，任何组织和个人不得剥夺农村集体经济组织成员承包土地的权利。基于土地的社会保障功能和人身依附性，土地承包权不得买卖、抵押。

同时，放活经营权，允许土地承包经营权抵押担保。实质上等于确认农村土地承包经营权是我国农民的一项重要财产权利，其可完整实现经营使用、有偿流转、抵押担保、长期持有及继承等财产功能，将成为与住宅、宅基地、农业设施等资产一起成为农民固有财产。

三、土地承包经营权价值评估的作用

      农地“三权分离”大大加快农村土地的市场化进程，评估机构作为农村土地流转市场的重要中介之一，也将发挥着重要作用：

      1、促进土地承包经营权流转市场完善

在农村土地承包经营权流转过程中，涉及土地估价的问题越来越多，如农村土地承包经营权转包、租金出租、作价入股行为，土地承包经营权抵押贷款金额确定等，使得农村土地评估服务变得不可缺少。目前，农村土地承包权交易价格混乱，缺少一个有效的估价标准，市场交易双方在定价、议价时存在局限性和盲目性，从长远来看，在一定程度上制约农村土地流转市场的健康发展。具备合理的农村土地价格是建立有序、规范的土地流转市场的必要条件。除此之外，农村土地承包经营权价值评估有利于实现价格对资源优化配置，引导土地从低效率经营者流向高效率经营者集中。

      2、有助于满足农村经营主体的融资需求

目前银行、担保公司机构对农村土地承包经营权抵押贷款重视程度不高，除了法律政策、风险控制、贷款成本等因素外，还有一个重要原因就是对于用来担保的土地价值无法客观评定准确评估，这直接影响贷款额度及风险控制。土地承包经营权价值评估过低， 会导致其融资额度的减少，无法满足经营主体扩大再生产需要，也容易导致农民利益受到损害；如果评估价值过高，会放大融资风险。因此，由独立、公正、客观的第三方评估中介机构进行价值评估，推动农村土地承包经营权抵押的实现，有助于满足农村经营主体的融资需求。

四、土地承包经营权价值评估存在的问题

由于过去长时期农村土地市场发育的相对滞后，一定程度上制约了农村土地价值评估理论与实践的发展。

1、缺失价值评估标准

土地承包权经营权评估所依据的标准主要是《农用地分等、定级规程》、《农用地估价规程》两部国家标准，成都、重庆等一些开展土地承包经营权流转、抵押试点的地区也发布了当地的价值评估导则，但是目前缺少全国性的土地承包经营权估价准则或技术指引，土地承包经营权价值评估理论及技术支撑支撑供给不足。

2、缺少专业的价值评估机构

根据国家法律，目前土地承包经营权的法律制定、登记办证、流转管理均由农业主管部门负责，土地承包经营权价值评估工作也由农业主管部门认定的机构来完成。目前农村土地评估市场上从事农村土地承包经营权评估的机构比较混乱，不具备土地估价资质的农业咨询公司也可以获取评估业务，根据国家《土地承包法》、《土地承包经营权流转管理办法》等法律法规，土地承包经营权的制度建设、确权登记、流转管理均由农业主管部门负责。受部门壁垒影响，土地承包经营权价值评估工作也由农业主管部门认定的机构来完成。以成都市为例，2012年成都市颁布《成都市农村土地承包经营权（土地经营权）抵押登记实施细则（试行）》和《成都市农村土地承包经营权（土地经营权）价值评估机构管理办法（试行）》，明确规定来土地承包经营权价值评估由成都市农村土地承包流转服务中心授权委托。凡未授权委托的价值评估机构开展的评估业务及出具的成果报告，成都市农村土地承包流转服务中心不予备案认可。根据上述文件，开展价值评估的机构有以下几点：（1）独立的法人资格；（2）固定的办公场所；（3）注册资金不少于100万元人民币；（4）专业技术人员不少于5人；（5）完善的组织机构和内部管理制度。可以看出，价值评估机构的门槛较低，没有硬性规定机构的土地估价资质、土地估价师职业资格，目前成都市土地承包经营权评估由很多农业咨询公司完成，评估人员素质参差不齐，影响了评估的专业性。农业咨询公司的是否专业能力从事专业的土地估价工作尚存质疑。

3、估价方法局限性大适用性较低

根据《农用地估价规程》，农用地评估方法主要有收益还原法、市场比较法、成本逼近法，这些方法有着完善的理论基础及技术路线，但在实际操作中，局限性很大。

（1）收益还原法是将待估农用地未来各期正常年纯收益(地租)，以适当的土地还原率还原，从而估算出待估农用地价格的一种方法。适用于在正常市场条件下有客观收益且土地纯收益较容易测算的农用地价格评估。

规程中提到的年总收益是农用地按法定用途，合理有效利用土地所取得的持续而稳定的客观正常年收益，合理是指经营种类、规模的合理，有效是指人力、资本投入强度正常，持续、稳定的客观正常是指不受恶劣天气、病虫危害、自然灾害、市场炒作、种植面积、农资成本的影响，土壤条件、种植条件、农业设施运行正常的大多数土地年产收益。农产品市场价格是计算年总收益的关键因素，但是中国农产品市场是非完全市场竞争市场，农产品市场价格形成、调控机制不完善，农产品易受天气、种植面积、成本、市场炒作的影响产生较大的价格波动，客观正常年收益难以确定。农作物的种植选择受到土地质量、利用方式、政府引导等多因素影响，客观正常年收益难以确定。另外农产品的生产风险取决于包括了经营方式、自然灾害、农资成本、农产品供求市场供求、国内外市场环境等因素方面，风险波动的如何科学定量量化也直接影响了土地还原率合理取值。

（2）市场比较法是根据替代原理，将待估农用地与近期市场上已发生交易的类似农用地进行比较，并对类似农用地的成交价格进行适当修正，以此估算待估农用地价格的方法。适用于农用地市场交易比较活跃的地区。

由于目前农村土地承包权经营交易市场尚不完善，与估价对象类似的交易案例不易获取，以成都为例，根据成都农村土地交易所土地承包经营权流转挂牌信息得知，绝大多数土地承包经营权以出租方式流转，转让、转包情况很少，市场的特殊性决定了成交案例收集难度大。另外规程中对提出需对农用地进行自然因素修正、社会经济因素修正、特殊因素修正描述过于抽象化，但缺少相应因素体系及评分标准，在评估工作中，不好实际运用，主观定性成分太多。

（3） 成本逼近法是指以新开垦农用地或土地整理过程中所耗费的各项客观费用之和为主要依据，再加上一定的利息、利润、利息、应缴纳的税金和农用地增值收益，并进行各种修正来确定农用地价格的方法。适用于经过未利用土地开发或土地整理后的农用地价格评估。

一般来说，土地价值由市场供求决定，而非开发成本。如果在地理条件恶劣的区域开垦出一块贫瘠的农用地投资巨大，若按成本逼近法很容易估出高价，但这种价格在市场中很难实现，开发成本高不代表土地的价值高。

五、构建土地承包经营权的价值评估体系

1、专业评估机构及人才队伍

培育和建立专业评估机构，培养一批熟悉农用地估价评估理论与技术的专业估价师队伍，科学、客观、公正地进行评估，为农村土地流转服务。农村土地承包经营权对估价师的自身也有更好的要求，不仅掌握农用地估价理论、方法，更要熟悉农村土地市场，做好土地调查，理清土地权属关系，还需了解土地整理、土地规划、土壤学、土地