作者：基准地价部 吴海燕、杨德明

 

在当前市场经济条件下，土地资源作为一种特殊商品，必然受到市场机制的调节。随着我国经济的快速发展，发达地区尤其是紧邻城市中心地区的集体建设用地使用权价值和资产价值越发显现，流转现象已相当普遍。但由于缺乏明确的法律规定，地方政府无法可依，管理调控不能到位；同时，一直以来的隐形市场交易，也使得交易双方权益难以保障。为此，成都市国土资源局为加强对农民集体建设用地的管理，合理利用土地，规范农民集体建设用地使用权流转市场秩序，促进经济的可持续发展，于2008年公布并执行《成都市集体建设用地使用权流转管理办法（试行）》（成国土资发〔2008〕124号），同时出台了《关于开展农村集体建设用地基准地价评估工作的实施意见（试行）〉的通知》（成国土资发〔2008〕449号）》，为集体建设用地流转提供了技术支撑。

随着我国社会主义市场经济的发展和土地使用制度改革的不断深入，集体建设用地使用权的有偿使用、流转问题已成为目前我国土地使用制度改革所面临的重要课题，探索建立与集体建设用地有偿使用相配套的土地价格体系已成为当务之急。下面就农村集体建设用地基准地价评估中的几个技术问题谈谈自己的看法。

集体建设用地分等可以揭示乡镇之间土地质量的差异，全面掌握各乡镇集体建设用地土地质量与利用状况，科学管理、合理利用集体建设用地，提高土地利用效率，为政府制定集体建设用地的各项政策和调控措施提供科学依据。

集体建设用地等别的建立可完善农村集体建设用地地价体系，宏观把握全县各乡镇集体建设用地地价差异，为集体建设用流转试点提供科学依据。同时，一个完整的地价体系由等、级、价三个部分组成。等是体现各乡镇之间土地质量的地域差异，为全县平衡集体建设用地基准地价提供参考，体现地价的公平性，保护农民集体土地的所有权益。级是体现一个乡镇范围集体建设用地土地质量的地域差异，在定级的基础上评定各级别的基准地价，可为各乡镇合理利用农村集体建设用地，显化集体建设用地的价值提供依据。

因此，为便于全面、科学管理集体建设用地，建立完善的农村集体建设用地地价等、级、价体系，建议开展农村集体建设用地分等试点工作。

（一）评价单元划分

不管是划分集体建设用地级别或均质地域，都涉及到评价单元划分问题。《城镇土地分等定级规程》规定，定级单元划分的主要方法有：主导因素判定法、叠置法、动态网格法、网格法。《农用地定级规程》规定评价单元划分方法有：叠置法、地块法、网格法、多边形法。集体建设用地从空间分布来看，大致介于城镇土地与农用地之间，可以参考两个规程提供的方法划分评价单元。

一般来说，如以计算机系统辅助进行级别或均质地域划分可采用网格法，全域覆盖评价范围划分评价单元。也可以利用地籍资料，直接用宗地作为评价单元。

（二）评价因素选择

在因素因子选择时，要注意因地制宜地结合农村的地域特点，选取对农村集体建设用地级别起主导作用，能反映其差异的因素。以城镇土地定级因素中的公用设施——中学为例，在我国城镇，中、小学的入读条件一般是按户口所在地就近入学，所以位于重点中、小学周边的房屋价格受“区域效应”的影响比较明显，“小学”、“中学”也就理所当然成为城镇住宅用地分等中的一个考虑因素。然而对于广大农村地区则不存在所谓的按户口所在地就近入学原则，尤其是重点中学，一个县往往也就一到两所，各乡各村的学生均可根据考试成绩选择入读，因此，中学的位置相对于农村土地级别影响不大，在集体建设用地定级因素因子体系中可以加以排除。另外，人口密度常常作为城镇土地定级中的一个定级因素加以考虑。而实际上，人均可支配收入和人均耕地两项也在一定程度上反映了农村地区土地的级别差异。人均可支配收入主要是指农民人均收入，它代表着一个地区农民的生活水平，反映了该地区的经济发展状况。定级工作的对象是镇级区域内所有集体建设用地，而集体建设用地级别和价格也间接地受到其他类型土地的影响，耕地资源状况就是其中的一个重要指标。因此，人均耕地也应成为集体建设用地定级因素之一。

（三）均质地域的划分

均质地域是各影响因素在该区段内保持均质性的地域单位，即土地利用条件及土地用途基本一致的土地区域。划分均质地域应遵循以下原则：①参评因素均一性，即该区片内部影响上地质量各因素差异较小，具有相对一致性；②规划用途一致性，规划用途影响地价空间，甚至起决定作用，区片的划分必须考虑规划因素；③线性地物明显，权属界限完整。区片的边界应易于识别，一般以地图上明显的地形线、分水岭、河流、交通线等线性地物分界，且注意保持地籍权属界线完整；④可操作性，既要求科学划分区片，又要使工作可行，必须适当确定区片数量，且区片界线多取直线，以利成果应用与实际操作。

集体建设用地基准地价测算总体技术路线为, 将集体建设用地按照影响土地使用价值高低的土地条件和区位优劣，划分土地条件均一或土地使用价值均一的区域或级别，即划分土地级别或均质区域, 然后以市场资料为依据, 参照收益资料测算级别或均质区域价格。我认为根据评价范围不同, 可分为以下三种情况。

（一）以县为单位测算集体建设用地基准地价

可先对全县乡、镇进行土地分等, 然后对各乡、镇内部划定土地级别或均质区域, 再针对土地级别或均质区域, 收集市场交易样点和租赁、经营收益、成本等资料, 测算基准地价。

（二）以乡镇为单位测算集体建设用地基准地价

因集体建设用地分布零散, 可以不区分建设用地和农用地, 先对整个测算范围划定土地级别或均质地域, 再针对级别、均质地域收集市场交易样点和租赁、经营收益、成本等资料, 测算基准地价。

（三）集体建设用地集中分布区为单位测算集体建设用地基准地价

因测算范围不大, 且集体建设用地相对集中, 可以直接对集体建设用地划定土地均质区域或级别, 再针对均质区域或级别收集市场交易样点和租赁、经营收益、成本等资料, 测算基准地价。

基准地价评价是一个完整的体系，以上分析仅就几个具体的技术问题谈了个人的观点，还有许多值得探讨。农村集体建设用地基准地价的评估是一个系统工程，是一项势在必行而又需要探索求新的工作，需要在实践中不断的创新。