城市建设用地集约节约利用评价指标体系完善分析
2015-09-25 00:00:00 本网站
作者：胡召林
引言
我国正处于高速城市化阶段，大量农业剩余劳动力涌入城市以及城市自身面临着经济结构、产业结构、就业结构的战略调整，需要相应的容纳空间，然而土地自然供给的刚性、耕地资源的稀缺性与城市建设对土地无限需求的矛盾，决定了城市发展必须改变对土地的无限依赖和粗放经营模式，而必须走“集约化、高效化、节能型”道路。为此2008年国务院出台了《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号），旨在进一步加强全国用地管理、促进节约集约用地。
根据国发〔2008〕3号精神，国土资源部2008年制定颁布了国标《建设用地节约集约利用评价规程》（TD/T 1018-2008）（以下简称《规程》，2012年部署开展全国沈阳等14个重点城市集约利用评价试点，13年部署开展了原平等20个小城市的集约利用评价试点工作，通过试点工作的开展，2014年出台《关于部署开展全国城市建设用地节约集约利用评价工作的通知》（国土资函【2014】210号），部署开展全国城市土地节约集约利用评价工作，计划用5年时间（2014年-2018年）完成并建立全国城市建设用地节约集约利用评价数据库，我公司今年目前也中标了眉山市、都江堰市城市建设用地集约节约利用评价项目工作，正在开展评价技术方案和前期资料收集工作，通过对规程的学习研究和实际技术方案的参与制定，笔者认为集约评价工作成果的可靠性、科学性和实用性最核心部分在于评价指标体系和评价方法体系的科学性和完备性，笔者以居住功能区为例来研究分析评价指标体系的完善。
1 城市建设用地节约集约利用的基础理论
我们先来简述一下建设用地节约集约利用的基础理论，总结其内涵，再行究分析评价指标体系的完善。
总结国内外土地集约利用研究成果，土地集约利用的理论基础主要包括报酬递增递减理论、区位理论、土地供需理论、土地可持续发展理论，下面来简述以上理论基本原理及对土地集约利用评价的作用。
1.1 边际报酬递增递减理论
该理论基本原理就是：在一定经济、技术、社会、自然等条件下，在其它要素投入不变情况下，不断增加某一种投入要素，土地边际效益会经历增加、不变、减少的过程（如下图）。
边际报酬递增递减示意图
边际报酬递增递减理论说明在城市土地利用中需要适度高投入，投入过少，就存在土地粗狂利用情况，但过度投入，也存在利用过度，环境生态差等情况，其对土地集约利用评价指标体系建设完善指导意义就是土地投入产出及利用强度指标（可以看作是投入产出的实际表现载体）是必需考虑的。
1.2 区位理论
区位是指人类行为活动的空间，区位理论是关于人类活动的空间分布及其空间中的相互关系的学说。具体地讲，是研究人类经济行为的空间区位选择及空间区内经济活动优化组合的理论。研究城市空间区位理论很多，总结起来其核心是优化城市空间布局，根据土地利用不同类型和特点，配置土地资源，促进土地合理、高效、集约利用。
区位理论对土地集约利用评价指标体系建设完善指导意义可以总结为必需针对用地类型和特点设置评价指标，如工业用地评价指标与居住用地评价指标应有差异。
1.3 土地供需理论
土地作为一种特殊的商品，在许多方面具有特殊性：其位置固定不变，自然供给不变，经济供给弹性有限，土地供需既受一般商品供求规律的制约，又有其与一般商品不同的特殊供求形式。土地供求平衡是相对的、暂时的，而不平衡是绝对的。由于我国土地稀缺，人口众多，土地供需矛盾十分突出。
土地供需理论指导意义就是需要注重城市建设用地挖潜，设置相关挖潜指标。
1.4 土地可持续发展理论
土地可持续利用是以保护土地环境为基础，以满足人类当前和未来需要为核心，寻找一条人类、经济、社会、科技、环境和资源相互协调发展，土地开发利用以不损害下一代利益的前提下，满足当前人类需要，保障经济、社会、环境可持续的发展。
土地可持续发展是土地集约利用评价必需遵守的理论和原则，因此在评价指标设置时必需考虑生态等指标，或者在设置建设强度指标时不能完全以指标越高越优来进行评价。
除上述基本理论外，土地集约评价基础理论还包括地租地价理论、土地制度理论、土地规划理论等，在此不在赘述。
2、城市建设用地节约集约利用的内涵
中外专家学者对土地集约利用内涵理解各有侧重，结合以上地集约评价基础理论，我们大致可以理解如下：城市建设用地节约集约利用就是：在合理布局、优化用地结构和可持续发展前提下，通过存量土地投入、改善经营管理等途径，充分发挥土地潜力，提高建成区土地使用效率和利用效率，使土地的经济效益、社会效益和生态效益相互协调统一，兼顾当前利益和长远目标，促进城市土地利用结构优化和功能不断提升。
集约利用内涵显示增加土地投入、改善经营管理是手段，优化结构、布局是保障，促进土地经济效益、社会效益和生态效益在协调基础上，不断提高使用和利用效率是目标。
3 现行《规程》设置的定量评价指标体系及其指标作用分析——以居住功能区为例
现行《规程》设置的居住功能区定量指标体系主要如下表：
如上表，《规程》设置的居住功能区定量指标主要包括综合容积率、人口密度、基础设施完备度、住宅地价实现水平、建筑密度等五个，涵盖利用强度、利用效益、保障完备和经济产出等类型，下面具体分析各指标的作用。
综合容积率：综合容积率是土地利用强度最综合性指标，也是最直接反映居住功能区投入后成果最直观的表现载体，因此在某种意义上说综合容积率也是产出效果类指标。容积率越高，土地集约利用程度越高，但根据边际报酬递增递减原理，随着容积率的提高，超过一定限度，会造成基础设施的配套跟不上，影响居民的生活质量，反而造成利用集约度下降。
人口密度：人口密度是利用社会效益指标，也是比较直接反映居住功能区利用效果的指标。在一定限度内，人口密度越高，意味着人均用地越少，集约程度也越高，但与综合容积率一样，人口密度超过一定限度，也会造成基础设施的超负荷运转，公共服务设施的紧张，城市环境质量下降，影响居民的生活质量，使环境效益、生态效益、社会效益下降。
基础设施完备度：基础设施完备程度是决定功能区内居民生活质量的重要因素，显然基础设施完备度越高，居民生活越方便，土地集约利用程度越高。
住宅地价实现水平是通过土地供需市场状况来量化投入产出水平的一个指标。但由于基准地价是政府调控土地供应价格的基础参考依据，对于已高度市场化调节的居住用地市场基准地价作用已不是很明显，因此住宅地价实现水平指标内涵值得商榷。
建筑密度：建筑密度也是一个单项相对利用强度指标，是反映居住生活质量的指标，与综合容积率不一样的是，建筑密度相对越小，居住环境相对越高，但土地利用集约程度也相对较低，密度相对越高，居住质量会下降，但集约利用程度会提高，因此建筑密度是一个明显的适度指标，必需与综合容积率等指标配套使用。
4 居住功能区定量指标体系的完善
4.1 《规程》设置指标内涵使用的完善
据前述，《规程》设置的居住功能区定量分析指标包括综合容积率、人口密度、基础设施完备度、住宅地价实现水平和建筑密度五个，其中基础设施完备度属于完全正相关指标，建筑密度属于适度指标，《规程》也很明确，笔者认为这两个指标在评价使用上无多大争议，但综合容积率、人口密度、住宅地价实现水平三个指标在使用上笔者认为《规程》有值得商榷的地方，下面来具体分析。
据前述，综合容积率、人口密度均属于土地利用效果（经济和社会效果）载体指标，根据边际报酬递增递减原理，在一定合理范围内，综合容积率、人口密度越高，土地集约利用程度越高，但超过一定限度，随着综合容积率、人口密度的继续增加，会引发基础设施的不足或超负荷运转、公共服务设施的紧张、环境生态质量的下降，居民生活反而不便，造成土地利用集约程度的下降，因此综合容积率、人口密度也是属于适度指标，而非《规程》确定的完全正相关指标。同时根据区位理论，各个城市所处区域自然经济条件、功能定位不一样，在分析确定合理就容积率、人口密度临界线时也不一样。以都江堰市为例，都江堰临近地震带，受地震影响较大，同时，都江堰地处成都市上风上水方向，其水源是成都平原地区生产生活的主要源头，另外都江堰也是一个著名旅游胜地，是一个旅游城市，环境相对要求更高，因此都江堰市综合容积率、人口密度的合理临界值相比成都市中心城区或成都市近郊区肯定明显要低。
笔者前面就分析到住宅地价实现水平的内涵值得商榷，因为从目前看基准地价对于已高度市场化的居住用地市场来说，作用很弱，从目前各地基准地价公布实施状况看，居住（住宅）用地基准地价基本上都远低于居住（住宅）市场价格，且各地低于市场价格幅度不尽一致，运用现有“住宅地价实现水平”指标就存在两个问题，一是该指标会出现各城市均为正值状况，即抛开其它指标该单项指标显示各城市均为集约状况，第二就是各城市该项指标高低取决于居住用地市场价格与基准地价的偏离幅度，这有悖于评价初衷，也未真实反映各城市土地集约程度差异。考虑在目前通过地价来反映土地集约程度相对较困难，如没有更合适指标，也可考虑取消该指标。
4.2 设置指标的增补分析
《规程》设置的居住功能区定量分析指标侧重于土地利用强度方面，根据可持续利用理论，集约利用内应以促进土地经济效益、社会效益和生态效益相互协调为核心，明显《规程》定量分析指标相对缺乏社会、生态环境分析指标。《规程》在定性分析中有生态环境分析，其实仔细分析定性分析中很多社会环境因素是可以定量化的，也应该纳入定量评价中，笔者以指标的独立可比性、可操作性（可量化）、动态性等放方面为选取原则，建议从以下几个方面考虑定量分析指标的增补：
4.2.1 社会指标，主要考虑公共服务设施的拥有和方便程度，以单位人口所拥有的公共服务设施数量来量化，主要考虑与居民生活质量密切相关的医疗卫生、教育、文体等因素，如万人所拥有的医疗床位、万人所拥有的中小学生入学位、万人所拥有的文体设施面积等，这些指标属于适度指标，在合理区间内，指标越高，居民生活越方便，集约利用程度越高，但在我国人地矛盾十分突出的情况下，还不具备越高越好的条件。
4.2.2 生态环境指标，主要可以考虑可以量化的指标，如人均公共绿地，空气质量达标率等，人均公共绿地也是属于适度指标，在我国目前城市化进程不断加大，人地矛盾十分突出情况下，还不能达到公共绿地极大化条件，这势必挤占其它用地，反而造成土地利用的不可持续。空气质量达标率可以视为完全正相关指标。
城市土地集约利用评价的指标体系是评价的核心，笔者从土地集约利用的基础理论出发，以居住用地为例，来分析总结了现行《规程》设置的部分定量评价指标的内涵缺陷和尚可补充完善的指标，由于城市土地集约评价工作尚在开展中，笔者的建议尚未进行实证研究，也需通过评价工作实践对整体评价指标体系进行更深入更全面研究，藉此为城市集约利用评价项目的开展和以后《规程》的修改完善提供更多更好的建议。