小城镇基准地价评估若干问题小议
——以郫县各乡镇土地定级与基准地价更新为例
基准地价作为城镇土地市场的指导性价格，是政府管理和调控土地市场的基本手段，是显化土地资产价值、核算土地资产收益、确定土地使用权出让底价的主要依据。我公司于2011年2月至5月开展了郫县14个城镇基准地价更新工作，笔者在工作中发现，小城镇基准地价评估中存在若干问题，需要根据实际有针对性采取措施加以解决。
一、特 点
郫县位于川西平原腹心，距成都市区
随着郫县经济的迅速发展，城乡一体化发展的加快，红光、团结、三道堰及安德等其城镇规模不断扩大，城镇内开发大量楼盘，小城镇房地产市场也开始活跃。
唐元、古城、唐昌新胜片区等城镇基础设施较为落后，繁华地带集中在农贸市场周边区域或者一、两条主要街道上，商业用地一般分布在街道两旁，居住用地也集中在附近,城镇用地相对集中、密集，城区面积偏小。
根据最新城市规划，郫县工业用地均分布在成都现代工业港（包括红光镇北片区、德源镇南片区和安德川菜产业化园区），在工业集中区之外的区域，一律不再新上工业项目。对于各乡镇现状零星企业要通过腾地拆迁的方式逐步集中到工业集中区内。
二、问 题
（一）土地定级问题
1、古城镇、唐昌新胜片区等乡镇，城镇用地规模小, 人口较少，基础设施落后，其定级面积小于1平方公里，多是沿着一条城镇主干道或围绕农贸市场布局，尚未形成网络化，服务半径也较小。实际调查中，规模较小的城镇内部发展水平一致、土地利用形态差异小，特别是住宅用地，整个定级范围内房屋售价基本无差异，难以划分出土地级别。
2、随着富士康的成功引进，德源镇土地利用形态发生了巨大变化，富士康成都产业基地旁边，一个为富士康等企业配套，可容纳数十万人的“德源新城”正在规划建设中。郫县分区规划调整（2010年），德源镇主要为工业园区及富士康生活配套区，功能分区明显。按照传统的土地定级思路，其成果不能很好的反应德源镇实际情况，不利于政府的土地管理。
（二）土地估价问题
1、土地市场不发育
小城镇的土地市场还处于初级阶段，部分土地、房产交易私下形成，同时在土地交易中隐瞒价格的现象突出，交易双方为了躲避或少交税费而经常少报、瞒报房地交易价格，致使信息严重失真，给评估工作带来很多不便。
2、交易形式单一
城镇基准地价更新工作搜集的资料主要有房地出租样点资料、2手房买卖样点资料、商品房出售、土地使用权出让转让、征地样点资料等。但实际工作中，部分小城镇的土地、房产交易形式单一，主要为房屋出租样点，其他如房屋买卖、土地使用权出让转让和征地样点等资料较少。并且房地出租资料中绝大部分是商业用途的样点，住宅用途的样点很少，致使样点数量不满足统计理论要求。
在样点资料调查中，只在城镇中心区域收集到样点，而在城镇边缘多为居民自建房，无交易样点。这导致在基准地价评估中,样点分布不均,梯度变化较大,缺少过渡地带,往往一个十字路口就成为城镇商业网点布局中的分界线。
住宅出租样点中由于出租人未考虑地租地价，许多样点测算地价为负值，地价相差悬殊。同时，随着城镇规划的实施，大部分工业企业外迁，多集中在工业园区内，镇区内部无工业样点。
三、方 法
（一）土地级别划分思路
对郫县14个乡镇资料的分析整理，结合各乡镇实际情况，我们提出相应土地级别划分思路：
1、对于郫县三道堰镇等规模较大乡镇，城镇分区明显，这类乡镇基准地价评估按照《城镇土地分等定级规程》、《城镇土地估价规程》进行综合定级和基准地价评估。
2、郫县新胜镇等部分小城镇、其评价范围小于1.0平方公里。城镇规模小、城镇内部发展水平差异较小，影响地价的的因素如商服繁华度、道路通道度及基础设施状况等影响半径小，评价范围无明显差别。
针对这部分小城镇，不进行城镇内土地级别划分，仅建立乡镇指导价。
3、友爱释迦桥片区等乡镇，规模小，商业网点、公用设施等较为集中，尤其是商业网点，多是沿着一条城镇主干道或围绕农贸市场布局。在整个评价范围内，商业铺面租金相差较大、级差收益明显；住宅用地利用形态基本一致，住房售价无差异。
针对这部分小城镇，按《规程》进行综合定级划分，在级别划分的基础上，结合样点测算确定商服用地级别价；而对住宅及工业用地地价，整个评价范围内无差异，只确定一个价格。
4、德源镇基准地价更新，结合其实际情况，项目组考虑从土地利用现状及规划利用条件等两个方面，采用“均质地域划分”的形式更能反映其实际情况。
（二）基准地价确定思路
1、样点地价测算
根据外业调查资料整理分析，各小城镇中商业用地比较发达，样点资料也较多，因此在小城镇商业基准地价评估中均可采用收益还原法，再配以剩余法进行验证。
对于小城镇住宅出租者来说，他们很少考虑地租与地价的关系，只要稍微有一些租金他们就会将房屋租给承租者，这类样点采用收益还原法测算的地价数值很小甚至为负值，不能客观地反映出实际地价水平。对于小城镇而言主要采用剩余法。首先，小城镇房产交易中地价隐含在房价中，用剩余法可以将土地价值从房产交易价格中分离出来；其次，土地和建筑物的售价、土地开发费用等资料的真实性较高，因此使用剩余法评估基准地价是最为合适的。
对于工业用地而言，成本法是比较合理的。小城镇工业用地交易资料较少，加之大部分工业企业经济效益差，甚至可能是亏损企业，不能以效益资料评估基准地价。而且工业用地流转、交易少，也不能以交易资料评估基准地价，故采用成本法来评估。
2、基准地价平衡
根据区位论和地租理论，不同区域、不同行政级别应该根据区域实际情况，综合的有侧重的选择相关因素因子，运用多因素综合评价方法，经过聚类分析、级差收益测算和专家评议等多种方法的相互验证、相互补充，确定土地等别。因此，选取了城镇区位、城镇集聚规模、区域经济发展水平及商业房屋租金等因素因子，并对其进行量化，得出各乡镇的因素综合作用分值，利用该分值对进行等级划分。
对于市场交易案例较少的地区，尤其是经济欠发达、规模较小的城镇的基准地价评估，单单依靠现有的房地出租、出售、土地出让转让等资料，难以客观的评价其各类用地的地价水平。根据城镇土地分等成果，对于这些城镇可以采取比较法、分等分值法等进行地价评估，然后以该镇的样点交易地价进行修正，以便宏观上把握地价水平。
各乡镇土地分等和基准地价评估工作是同时进行的，在进行各镇的基准地价评估过程中，首先进行了土地分等，然后运用分等成果，将同一等别的城镇土地市场交易样点资料，按最终划分的土地等别，选取各等别内房地出租、出售、商品房开发、土地使用权出让与转让等商业、住宅和工业用途样点资料归并到一个数据库，利用有效样点分别测算商业、住宅和工业用地等别平均地价，然后由地方土地管理部门和专家进行专题论证，根据多方意见对土地等别和地价进行适当调整，以确定各等别分用途土地价格，据此以等别价来控制各镇的基准地价，实现县域范围内的地价平衡。
作者 杨德明