1．我国现行的房地产开发用地规划管理体制

目前，我国房地产开发用地的规划管理主要体现在土地利用规划体系和城市规划体系两个独立的规划体系对城市建设用地的引导、调控以及控制上。城市规划和土地利用规划是点和面、局部和整体的关系，它们在规划区的范围上相互区别，在规划内容上虽有重叠但也各有其特点。土地利用规划对房地产开发用地的管理主要体现在土地使用权出让过程中，而房地产开发过程中的规划管理则多体现为对城市规划的执行和实施。

1．1土地使用权出让过程中的规划管理

首先，根据土地利用规划体系中的土地利用年度计划，下达年度用地指标，确定建设工程在年度内可以使用的土地的数量、位置、用途等。各级国土资源管理部门即根据土地利用年度计划通过其下属的土地交易中心具体实施年度出让计划，向房地产开发企业出让土地。

其次，在城市土地管理部门出让城市国有土地使用权之前，城市规划行政主管部门应当制定相应出让地块的控制性详细规划。在出让时，出让地块必须具备由城市规划行政主管部门依据控制性详细规划出具的拟出让地块的规划设计条件和附图。如土地使用性质、容积率、建筑密度、建筑高度、停车泊位、绿地比例等要求。《规划设计条件通知书》及其附图是国有土地使用权出让合同的重要附件，不得随意变更。通过出让获得的土地使用权再转让时，转让合同仍需附具原来的规划设计条件和附图，受让方对土地的开发仍需严格遵守该规划设计条件。

1．2房地产开发过程中的规划管理

房地产开发过程中的规划管理主要包括建设用地规划管理和建设工程规划管理两个方面。

建设用地规划管理是对建设项目位置和用地范围实施的管理。国有土地使用权的受让方在签订《国有土地使用权出让合同》后，持该合同向市、县人民政府城乡规划行政主管部门申请发给建设项目选址意见书和建设用地规划许可证。城乡规划行政主管部门对合同中规定的设计条件核验无误后，同时发给《建设项目选址意见书》和《建设用地规划许可证》。经核验，合同中规定的出让地块规划设计条件与出具定的规划设计条件不一致的，不予核发建设项目选址意见书和建设用地规划许可证，并告知土地管理部门予以纠正。在取得建设用地规划许可证后，方可办理土地使用权权属证明。

建设工程规划管理是保证城市规划顺利实施的关键，主要包括建筑管理、道路管理、管线管理、审定设计方案、核发建设工程规划许可证、放线验线制度、建设工程的竣工验收及建设竣工资料归档管理。

2．我国房地产开发用地规划管理中出现的问题

2．1城市问题

2．1．1城市规模日益扩大，盲目圈地屡禁不止

获取土地使用权是房地产开发商进行土地开发的前提和关键。近年来，一方面，房价水涨船高，房地产业赢利水平居高不下，只要拿到土地似乎就意味着成功在即；而另一方面，保护耕地的呼声日高，国家牢牢控制住土地闸门，限制土地供应，建设用地的稀缺性在城市化进程加快的背景下愈显突出，地价上涨势头强劲。因此，对开发商来说，想尽办法获取廉价的土地就成为房地产开发的头等大事。在这样的逻辑指引下，开发商无不以圈地为主要目标，大量囤积土地。同样，土地也是各级政府取得资金的主要来源，“筑巢引凤”，“以地生财”，经营土地也是城市政府重要的发展策略。虽然2004年初以来，国家有关部门加大对全国各类开发区清理整顿力度，但是在短时间内很难从根本上解决这一问题。

2．1．2“城中村”改造进展缓慢

城市外环边缘的“圈地运动”如火如荼，摊大饼似的一圈一圈外扩。而城市内部，尤其是老城区，建筑老化，基础设施陈旧，居住环境恶劣，却在轰轰烈烈的开发运动中遭受冷遇。高昂的拆迁安置成本、高地价让开发商望而却步。

2．1．3城市景观遭破坏，千城一面

房地产开发商为了提高开发利润，不断提高建筑的容积率；某些地方领导误认为高层建筑是城市现代化的象征，两种思潮汇合在一起，促使各个城市高楼林立，城市缺少了原来的个性和特性，千城一面，给城市景观带来了负面效果，产生了诸如绿色空间不断被蚕食、历史文物建筑被拆除或孤立存在等问题。

2．1．4公共基础设施建设滞后于城市发展

公共基础设施是城市发展的基础并作为一种公共物品为全体社会提供利益服务。在城市开发建设中，公共开发必不可少。但以市政设施、绿化、道路等公用设施为主体的公共开发，由于没有直接的经济效益，难以产生足够的利润收益来刺激开发部门主动进行投资。因而在城市规划滞后的情况下，市场机制往往导致公共设施开发变冷落，开发的强度和数量都显得不足和匮乏。

2．1．5保障性住房供应不足

我国的住房保障主要通过廉租房制度和经济适用房制度来实施。目前，经济适用房因为供应体制的缺陷、房价不断攀升等因素，市场供应相对于需求来说严重不足。修建保障性住房的目的是保障低收入群体的住房需求，房地产开发商的开发行为是受利润最大化驱使的，在保障性住房的供应方面，市场无能为力。因此必须一方面在规划制定过程中划定一定数量的土地用于保障性住房建设，并以政府为供应主体；另一方面通过规划合理引导市场供应保障性住房。

2．2规划问题

2．2．1规划滞后

目前，我国大部分地区规划滞后于城市建设，这表现在：规划缺乏前瞻性、整体性，预测性差，一些新区超出规划范围，建设根本无规划可依据，这就使得一些开发商不顾环境和基础设施的承受能力，肆意建设，以致于大多数郊区建设混乱无序，给环境、交通以及后续开发带来无穷后患；详细规划覆盖面小，有些地区往往等到开发立项后才开始制定详细规划，这就使得在地块详细规划的制定过程中“寻租行为”盛行，规划内容向开发商的要求倾斜，忽视了公共利益和环境保护。

2．2．2规划变动频繁

首先，开发企业受利益驱使，根据市场情况变动用地性质、规划指标（如容积率）及规划设计方案。开发企业变动项目规划一般须向政府规划部门申请报批，获批准后方能变动规划。能否获得政府批准一方面取决于现有的城市控制性详细规划，另一方面受人为因素的影响较大，谁的能耐大、影响大，变更规划的可能性就大。

另外，政府也在变动规划，有的是因城市经济快速发展，已编制的规划已不适应城市发展的需要，规划面临重新调整；有的则仅凭领导人意志就更改规划，给开发企业、业主造成较大的经济损失。

2．2．3开发项目规划审批程序繁琐

在土地出让过程中，规划设计条件作为土地出让合同附件详细规定了项目在开发过程中所应遵循的控制条件，然而在出让合同签订后还需要向规划部门申请下发选址意见书和建设用地规划许可证，其内容与规划设计条件中规定的内容并无明显差别，但在申请建设用地工程许可证时，仍需经过申请下发规划方案审批通知书、报批、发证等一系列过程，手续重复繁杂。

2．2．4规划执行现状堪忧

很多地方性规划因为人为因素比如领导人意志而沦落为一种“墙上挂挂”的工具，在执行过程中随意变更。有时因受开发商利益群体的驱动，不加论证、不考虑整体因素和长远利益频繁变更规划。另一方面，很多开发商打规划的“擦边球”、钻规划空子、宁可违反规划也要提高建筑密度、建筑容积率的现象屡见不鲜。规划执行不力首先应归因于规划制定和规划管理，一方面规划内容的不合理、开发不经济使得开发商甘愿冒风险违规开发，另一方面也正是因为监管不力、缺乏行之有效的奖罚措施而致使开发商敢于违规开发。

3．构建新的房地产开发用地管理体制

房地产开发与规划是城市建设的两个关键因子，前者更注重短期、具体开发项目的经济利益，而后者则是对城市建设的宏观考量，注重长远发展并兼顾近期利益，追求整体社会经济和环境效益的和谐统一。二者同时也存在着紧密的内在联系，规划的实施要依靠房地产开发来完成，房地产的开发需要规划来进行规范和管理。

针对上述的问题，笔者认为在市场经济体制逐渐深化的背景下，应该重新构建新的房地产开发用地管理体制。

3．1重新界定市场经济条件下房地产开发管理中的规划职能

随着我国市场经济体制的日益完善，在房地产开发中我们更应该注意充分发挥市场调控作用，发挥房地产开发商的自主性，提高土地资源的配置效率。但是同时，房地产市场在促进经济增长、配置效率提高的同时，也同样存在着市场失灵。所以，规划在本质上是弥补房地产开发中出现的市场失灵的一种手段。市场经济体制下的规划的主要职责是给市场自上而下的房地产开发活动提供规则和秩序，协调自上而下的投资在空间上的分布，并且在具体的实施上应运用经济规律，利用经济手段对房地产开发活动进行引导和调控。

笔者认为目前我国房地产开发管理中规划的职能应该定位于两个方面：首先，宏观上的平衡发展理念，即确保城市开发建设能够在经济、社会和环境上可持续。其次，微观上的开发控制引导。

3．2明确房地产开发用地的规划内容

在界定清楚房地产开发中规划的管理职能后，需要进一步明确规划的具体内容。

3．2．1明确规划期内城市发展的目标和房地产开发的空间范围

    根据社会经济发展的现实状况及中长期目标，结合经济发展、人口增长和产业积聚的一般规律，确定城市发展的综合目标。结合经济、社会、环境等因素，分析土地的开发利用潜力，运用经济方法计算出合理的土地利用强度（平均容积率、建筑密度等），确定房地产开发用地需求量，确定合理的城市规模，在此基础上明确未来一定年期房地产开发用地的数量及城市开发边界，也即确定房地产开发的空间范围。

3．2．2确定合理的土地利用结构，把有限的土地资源在各业之间进行合理调配

明确当前各类用地（居住，商业，工业，办公，农业，基础设施等）的合理布局和数量，根据产业发展和布局的一般规律，预测未来一定年期内各类用地的数量和空间布局的变动趋势。在此基础上，确定一定发展区域范围内的土地利用总体布局及各类用地空间布局。

3．2．3微观层次的控制性详细规划

       根据上述一些预测所得到的一些结论和数据，具体确定区域发展空间内一定时期可用于进行房地产开发的地块的具体的位置、界址，根据综合效益最大化的原则，运用经济学、景观生态学等相关学科的理论和方法，结合来自各方（专家，开发商，公众等）的意见和建议，最终确定房地产开发用地的最佳用途、合理开发强度、形体景观、环境容量、公共设施配套和市政设施配套，并作为控制性详细规划的具体内容。

3．3实施新型的规划管理

3．3．1规划编制管理

加强和拓展房地产、区域经济发展状况等资料的收集积累和调研工作。城市规划工作的权威程度来源于城市规划专业知识和技能的高低。我国城市规划工作应在已有法律和行政权力的基础上，提高规划部门的专业综合水平，逐步建立房地产开发信息数据库，并进行及时更新。

在规划的编制过程中要强调公众参与，包括专家学者、相关利益者（开发商等）以及普通的民众。

3．3．2规划实施管理

把房地产开发用地规划管理的具体程序简化为土地出让合同约定规划设计条件及建设工程规划审批两个阶段。某一时期出让地块的具体位置、数量及具体地块规划设计条件是在规划中预先确定的，且在出让之前发布出让公告告知公众。规划设计条件将作为土地出让合同的约定条款。因此，规划管理部门要把重点放在开发商递交的建设工程规划上，在审批的过程中，要提高透明度和公开性，公众参与性。

要确保规划的有效执行，监督必不可少。公众参与是一个有效的监督手段，但是规划部门内部也要成立独立的监督部门，对房地产开发活动进行实时监督、跟踪反馈。

3．4规划管理机构设置改革

目前，对房地产开发用地的规划管理有土地利用规划和城市规划两个相互独立的规划体系，规划的制定分别在两个部门进行，即土地规划管理部门和城市规划管理部门。两种规划重叠部分较多，在规划制定和执行过程中，还需要把二者进行衔接协调。为了统筹区域内的土地资源和房地产开发活动、统筹城乡发展、提高规划资源的利用效率、降低规划衔接成本、扩大规划的覆盖范围，整合土地利用规划和城市规划为城乡一体化规划，成立独立的城乡规划部门，统一负责城乡建设规划的编制和管理。城乡规划部门内部再细分为四个职能部门，分别负责规划资料的收集（信息部门）、编制、实施管理和实施监察。就房地产开发用地的规划管理来说，由信息部门负责资料收集，编制部门负责规划编写，而由实施管理部门负责设计土地出让合同中的规划设计条件并负责建设工程设计规划的审核，最后由实施监察部门负责实时监察规划的实施。

                                                                           作者：规划部经理  刘廷泽