保障性住房是政府为中低收入住房家庭提供的限定供应对象、建设标准、销售价格或租金的住房,政府在支持保障性住房建设中起到了重要的主导作用。因此，如何通过借鉴国际先进国家和地区的经验，明晰政府在保障性住房融资中的作用和责任，拓展保障性住房建设资金的来源渠道、加强融资模式的探索研究，是当前推动我国保障性住房建设持续发展的关键。

　　一、国外保障性住房融资模式经验借鉴

　　一是建立健全完备的法律制度依法保障住房保障政策的实施。健全的法律体系在住房保障体制中发挥着至关重要的作用,国外大多数国家都颁布了有关住房保障的专门性法律。美国政府从20世纪30 年代以来出台了《住房与社区发展法》、《税收改革法》、《住房抵押贷款法》、《居民可承担住宅法》、《无家可归者资助法》等几十部有关住房的法律法规。德国政府在为低收入家庭提供福利住房方面建立了《住房法》、《住房建设法》、《住宅促进法》、《房屋补贴法》、《出租法》等。日本政府也是以立法来推行住宅建设，先后制定了《住宅金融公库法》、《公营住宅法》、《日本住宅公团法》，为住房保障体系顺利建立和实施提供了完备的法律支持。

　　二是配套的财税政策切实保障财政预算资金投入。国外大多数国家为保证住房保障体制的运行具有可持续性，充分考虑和有效保证政府的财政支付能力，通过制定和实施灵活多样的财政补贴及税收政策，直接或间接为保障性住房提供资金支持。美国政府将政府收入的主要来源房地产税作为保障性住房长期稳定的财政来源，并且允许公共住房开发商按照市场利率从私人金融机构进行贷款，但只需按1%的贷款利率进行支付，差额部分由联邦政府贴息，从而吸引了大量的房地产开发商从事公共住房项目的开发。德国政府为鼓励中等收入者建房购房，在建房费用、土地等多方面制定了优惠的税收政策。新加坡保障性住房的建设资金也来源于政府的长期贷款和财政补贴，新加坡政府每年都从财政预算中给建屋发展局拨付一定的财政津贴，消除建屋发展局的亏损。

　　三是实施积极政策鼓励信贷资金投入解决保障性住房建设所需巨额资金。国外大多数国家都通过积极政策鼓励银行信贷资金进入以解决保障性住房建设所需的巨额资金。美国政府成立保险或担保机构，支持金融机构发展住房抵押贷款。1934年美国政府发起成立联邦住宅管理局，为中低收入家庭的住房抵押贷款提供100%保险，贷款期限长达30年。日本政府成立住宅金融公库、住宅融资保障协会等政策性金融机构,主要为居民提供长期低息住房贷款、为住房建设提供资金以及一般金融机构所不能提供的融资服务，而融资中出现的亏损则由国家财政予以补贴，借以引导其对那些难以从商业银行获得信贷的开发企业和个人提供住房资金支持。此外，多数国家还鼓励金融机构通过金融创新拓宽融资渠道，在利率安排、还款方式、还款期限上进行创新推进住房贷款产品多元化。

　　四是吸收社会资本作为保障性住房融资模式的有益补充。多数国外政府通过制定一系列激励机制撬动私人投资，引导社会资本投资保障性住房。美国政府通过可享受房地产开发的税收优惠政策，吸引社会资本参与保障房建设。日本政府对于民间住房金融机构的发展也给予必要的扶持，吸引更多低成本的社会资金到保障性住宅领域, 实现保障性住房多样化发展。英国政府采取的住房私人主动融资模式（PFI）目的也在于吸引私营企业参与，使私营资产有合理收益，减少私人投资者的额外风险。

　　二、我国保障性住房融资面临的主要问题

　　一是财政资金撬动融资的杠杆作用不明显。第一，我国保障性住房建设政策性资金有三分之二都是源自土地出让金，而其他的方式如地方财政预算、公积金增值净收益、公积金贷款以及地方债券都只有很少的数额。第二，目前财政资金以直补为主，用于增信、扩大融资能力和贴息的比重很少，还有许多地方政府的债券不能够用于保障性住房建设之中，财政预算历来难以向保障性住房倾斜等。第三，从长期来看，随着我国经济发展方式的转变，主要依赖土地增值收益的地方财政收入模式势必将受到冲击，影响未来保障性住房建设财政资金的稳定性。这些因素的存在使得财政资金撬动融资的杠杆作用不明显，对政府融资的灵活性以及权威性提出了挑战。

　　二是保障性住房贷款的低收益和偿贷缺乏保障限制金融机构的参与热情。保障性住房建设中使用的银行贷款主要是通过地方政府融资平台来承贷，地方政府融资平台债务负担受以往大量的刚性融资需求影响已是非常繁重，承担保障性住房建设筹资的能力明显不足。地方政府融资平台的清理和房地产调控政策的严格执行也极大限制了商业银行的融资积极性。并且，按政策规定金融机构参与保障性住房建设只能以较低的资金价格介入，很难吸引到以追求利润最大化为目标的商业性资金。

　　三是现有融资模式担保机制不够完善。由于政策性担保体系不健全，保险机构与银行、政府融资平台和保障个体的协调机制没有建立起来，还缺乏合理、有效的风险分担机制，不能很好地为贷款方服务。涉及到居民切身利益的公积金贷款、社保基金等也没能引入有效的担保机制，这也是此类融资模式欠缺的原因所在。有效的担保机制将极大地促进公积金、社保基金等融资方式的实施。

　　四是社会资金渠道缺乏法律保障。目前相关方面的法律制度相对滞后，限制了社会资金渠道的大规模使用。如关于公积金使用的规定中，公积金主要用于满足公积金缴存人员的购买扩建等用途，任何人不得将公积金挪作他用。而保障性住房的服务对象主要面向低收入群体，这部分弱势群体绝大多数没有固定工作，也不能定期缴纳住房公积金，按规定不得享受公积金带来的权益。社会资金渠道缺乏相应的法律保障和支持，难以发挥支持保障性住房建设的作用。

　　五是保障性住房建设后续资金来源不稳定。保障性住房融资具有融资规模大、资金使用期限长、流动性差等显著特点，政策性融资机构和商业银行都将面临流动性风险。从目前廉租房、公租房的租金水平看，许多地方的租金难以满足支付融资的财务成本，也没有还本能力和明确的偿付本金的资金来源。而且，未来如果土地收入政策、税收政策出现调整也会对财政资金来源造成一定影响。显然，如果没有后续资金的来源机制，市场化融资很难支持政府推动保障性住房建设目标的实现。

　　六是新型融资工具的作用空间有限。土地划拨和税费减免在实际执行中弹性比较大，一些如BT方式和房地产信托产品等融资工具缺乏政策支持，投资方不仅有市场风险，还承担了大量政策不确定性的风险，目前只能作为融资的一种补充方式。

　　三、完善我国保障性住房融资的政策建议

　　一是尽快建立健全住房保障制度法律体系。应尽快将保障住房政策提升到法制层面, 为相关金融支持政策措施的出台和落实提供法律依据。我国尚未颁布相关住房保障法，仅通过一些临时性政策对保障性住房提出阶段性要求，缺乏对建立住房保障制度的明确规定。因此应尽快制定专门的住房保障法，从立法层面对住房保障的实施计划、惠及对象、供应标准、资金运作方式、运作机构、保障措施等进行法律界定；明确各级政府在住房保障资金投入、土地提供、金融支持、财税优惠等方面的具体责任；保障财政拨款计划、租金控制计划、税收减免计划、抵押贷款贴息计划等的实施。形成较为完备的法律法规体系。从而为相关金融支持政策措施的出台和落实提供法律依据。 

　　二是发挥各级政府在保障性住房融资机制中的主导地位。应建立长期稳定的保障性住房建设财政资金投入机制，将住房保障资金需求纳入公共财政预算支出之中，确保年度财政预算中保障性住房项目支出的比例，合理安排保障性住房项目的支出结构；继续推行从土地出让净收益中安排一定资金；充分利用住房公积金闲置资金、保险资金、企业年金等长期资金用于保障房建设，制定促进保障性住房建设的土地、财税、金融等政策；推动各地市住房公积金增值收益、直管公房出售后的部分净归集资金用于保障性住房建设。

　　三是建立完善保障性住房金融风险分担机制。第一，切实做好融资平台规范清理和运营管理工作,建立专门的、独立的保障性住房融资平台,与以往政府融资平台债务彻底分离开来，成立统一管理保障性住房建设资金筹集和使用的专业部门，切实做好项目资金配套工作,增强金融机构支持保障性住房建设的信心。第二，建立政府住房抵押贷款担保制度。借鉴国外住房金融保险制度的成功经验，形成政府担保与商业性保险相结合的住房金融保险体系，建立完善的抵押贷款担保机制，有效降低金融机构面临的由于借款人违约带来的风险。第三，政府在鼓励商业银行支持保障性住房的同时，也要考虑并实施一系列配套措施，比如，政府在核算保障房成本时，既要考虑给予开发商开发成本和合理利润，也必须计入银行贷款资金成本，保证其还本付息的能力，必要时可以有一些相应的政府补贴，使银行承担的风险与收益相匹配。

　　四是创新推进金融机构住房贷款产品多元化。金融部门应成立专门的保障房金融支持机构，研究建立支持保障房的工作机制,及时掌握区域保障性住房工程建设情况及金融需求,全方位推动保障性住房建设。建议金融机构探索和创新保障性住房建设融资模式，突破银行限制的担保模式，积极创新业务品种。创新采用土地使用权抵押、在建工程抵押、股权质押、应收账款质押和第三方连带责任担保等组合型担保方式，加大对保障性住房建设的支持力度。对保障性住房在贷款资产质量认定、不良贷款核销等方面实行区别于商业性房地产的信贷政策。 

　　五是创新多元化融资方式拓宽保障房融资渠道。政府部门应积极探索债权融资、股权融资、投资基金等多种融资模式，多渠道拓宽保障性安居工程的融资渠道。第一，建立发行集合债券、中期票据等融资渠道。通过保障住房的资源整合，加强产权主体的实力和规模，借此扩大保障住房产权主体的债券融资能力和发债规模。既要充分发挥银行间市场传统融资工具短期融资券和中期票据的便利，也要积极尝试银行间债券市场的新型融资工具，如集合票据和集合债券、超短期融资产品以及信用风险缓释工具等创新产品。第二，加大房产物业信托投资基金的研究和探索力度，拓宽社会资金的投资渠道，疏导社会资金流动性过剩。第三，积极探索公积金、保险资金的股权投资方式。建议明确公积金管理机构为政策性金融机构，严格按照金融机构的运作方式加以经营，明确为保障住房建设提供资金。根据有关规定，保险资金可投资基础设施类不动产，亦可直接投资企业股权或间接投资企业股权。建议尽快研究保险资金、社保资金进入保障住房的具体融资方案，推出适合这些资金的投资项目。只要处理好公积金、保险资金公租房股权投资的市场流动性问题，解决这些资金投资的有效退出机制，公租房的投融资又将可以探索出一种新的投资模式。四是研究设立公租房组合投资基金，创新公租房投融资模式。发起设立投资基金，通过投资金融市场与投资公租房同步运作，均衡投资收益，不仅可以吸引一部分社会资金缓解流动性过剩，而且可以创新金融产品活跃金融市场。