美国城市房地产郊区拓展中政府调控的制度工具
2010-03-09 00:00:00 《中国房地产》
20世纪50年代后期，美国城市房地产开发以强劲的势头伸向原来的农田、森林地带，城市空间急剧向边缘地带拓展。这种城市房地产近乎失控地向郊区延伸的现象，带来低劣的用地规划、粗放的土地消耗、严重依赖于小汽车的城市交通、建筑设计与周围环境的格格不入等问题。为了应对城市房地产郊区化拓展所带来的种种弊端，美国各地结合自身的实际不断进行政府调控制度工具的创新与运用，这些制度工具在应对城市房地产向郊区的无序蔓延，推进城市土地的集约利用，保证城市空间健康成长的过程中发挥了重要作用。如今经研究者总结归纳的单项制度工具达30余项之多，最为常用的也有10余项，从总体上，我们可以将这些常用的制度工具划分为控制拓展类制度工具和引导拓展类制度工具两大类。
一、控制拓展类制度工具
1．城市拓展边界制度
城市拓展边界制度是一种用于控制和指导城市房地产空间拓展的工具，它通过直接宣布超出城市发展边界的房地产开发为非法，以达到保护城市非开发用地的目的。该工具由俄勒冈州首创，就是围绕现有城市划出的法律界限，所有房地产开发都被限定在界限以内；界限之外是农田、林地和开敞地，仅限于发展农业、林业和其他非建设用途。
2．绿带设置制度
绿带指的是城市外围开敞空间的农田或其他绿地，这种绿带环绕城市或大都市周围，其目的在于为城市房地产扩张设置一个永久的障碍。尽管绿带可以通过强制性手段建立，但通常情况下都是由政府以购买开敞空间和发展权的形式完成设置的。
3．建筑物许可证制度
这是控制城市房地产开发速度的措施。建筑物许可证只分配给那些有助于城市可持续发展的房地产开发项目，同时通过限定建筑物许可证的颁发数量来控制开发项目的增加。该项制度，旨在通过对建筑物许可证的控制，限制建设用地的开发，以达到保护土地资源的目的。例如，1976年，美国科罗拉多州的博德市，市民投票通过的规划书中，限定5年内该市政府平均每年只能为 450个建筑项目颁发建筑物许可证。
4．基础设施配套制度
基础设施配套制度，即是要求新开发的房地产项目上马时，必须确保足够容量的道路、给水、排水和学校设施到位，以满足该地区未来发展的需要。例如，华盛顿州要求城市政府在颁布房地产开发许可前，必须确定该项目是否具备足够的配套基础设施，如果不能逐一证明从事该项房地产开发时，已经拥有或将要拥有足够的基础设施，该项开发将不能获得批准。
基础设施配套的制度，可以相对降低在城市未开发地区实施房地产建设项目的热情，达到抑制城市房地产过度增长的目的。典型的例子是 1969年美国纽约州让麦普镇的开发实践。让麦普镇规定开发商只有承诺提供足够的基础设施后才能获得开发权，这种管制使得让麦普镇住房建设减少了2／3。
5．社区影响报告和环境影响报告制度
要求提供社区影响报告和环境影响报告，可以说是对城市房地产开发执行的一种准入制度。社区影响报告是指当某些大型房地产开发项目会对整个社区造成影响时，就应在项目提案批准之前对其影响进行评估，并将评估结果公之于众。报告需包含如下因素：项目可能增加的各年龄组的人口数量；现有市政设施和公共设施可利用程度，以及所面临的新要求；项目内外的道路系统情况；社区(市、县、学校系统)财务影响分析。
环境影响报告类似于社区影响报告，它是城市政府在批准房地产开发提案前获取其环境影响信息的一种手段。提案必须证明符合下面几点要求：不致对环境造成明显破坏；有对区域资源保护的构想与设计；不会对可用于该项目以及将来任何项目的整个资源提出不相称或过度要求。
6．开发影响费制度
开发影响费是政府对新开发房地产项目征收的一次性费用，是开发商和购买新房者必须为其对该地区的影响而负担的基础设施开支。该费用在房地产项目开发时征收，征收后计入专门账户，用以支付政府在新开发项目的配套基础设施方面的支出，以避免出现新开发区域基础设施水平低下、不配套等问题。
7．暂停开发制度
暂停开发制度是调控城市房地产开发的有力措施，这种方法主要是通过城市政府制定的暂缓开发条例等临时性政策，来解决房地产快速发展所带来的各种严重问题。根据这些条例，对一些已经产生问题的开发暂缓进行，直到找到合适的解决方案。
8．土地预留制度
在对城市房地产拓展的调控中，城市政府可以通过强制分区，要求开发者不得开发环境敏感区(如山岭、湿地、泛滥平原、河床等)和打算用于公园、室外运动场的地区。
二、引导拓展类制度工具
1．城市服务边界制度
城市服务边界也是一条划在城市或大都市市区周围的分界线，但与城市拓展边界不同的是，它并不是直接为城市房地产向郊区拓展划定一个限制区域，而是通过对城市公共服务和基础设施建设的控制，引导城市房地产的发展。即城市政府可以拒绝将其服务(例如供水系统、排污系统、道路、学校等)延伸到超出城市服务边界的地区，以达到对在无法提供基础设施的地域从事房地产开发禁止的目的。
2．分期分区开发制度
分期分区开发制度，是通过控制城市房地产发展的区位和时序，以防止不成熟的土地开发行为，同时也防止跳跃式的房地产发展和大量占用耕地破坏自然景观。例如，纽约州的瑞普市1966年通过了一个拓展控制规划，详细安排了在18年的规划期内能达到的城市最大发展规模，以及在此规模内房地产开发的区位和时序，以此来引导城市房地产的开发。
设立城市拓展管制区是分期分区开发制度的一个重要组成部分，城市拓展管制区设立的目的在于，引导城市房地产发展到适当的地区，在管制区内允许土地开发，并提供适当充足的基础设施，管制区外则限制发展。
3．区位开发密度调整制度
区位一般用于确定城市某一特定区域的土地用途和开发类型，并规定开发密度的上限。区位开发密度的调整包括区位开发密度的升级或降级。降级是对特定区位的开发密度上限向下作调整，以减少某一地区的房地产增长量；升级是对特定区位规定了开发建设密度下限，为确保界限内较高密度的发展，对特定区位的开发密度下限向上作调整。
4．土地储备制度
城市土地储备是政府在没有需要前，先获取相当面积的土地，并在适当的时候将其释放到市场上，用于与城市建设规划目标一致的开发建设项目的一种城市拓展管理工具。土地储备对于土地所有权及地价有重要影响力，是一种强有力的控制工具，通过购买土地尤其是城市边缘的土地，将其储备起来，在城市扩张时，政府可以通过，附加在土地上的使用特性、区位、密度和出让时机，利用规划做引导，使城市政府可以不依赖土地市场而直接控制城市房地产开发。
5．农田专区制度
政府可以依靠设置农田专用区宋保护受到城市房地产扩张挤压的农业用地。农田专用区制度，是近几十年美国实行的一种土地保护措施，其目的在于规定此区域内的土地必须用于农业。农业专区的登记注册是自愿的，加入农田专用区的农场主可以获得多种好处，如根据《农场立法》，若农场主或牧场主持续地将其土地用于农业用途，他们会得到一定的奖励基金或税收方面的优惠政策，从而降低其经营成本。
6．开发权转移制度
开发权转移制度是指，以某块土地的开发或使用权换取另一块土地或同一块土地其他部分的开发权或使用权，其目的是为防止在保护区内土地上的房地产开发，把限制性地带的开发项目集中到预期发展的地带。这种制度对于历史遗迹的保护、农田保护以及临界区域或生态脆弱地带的保护具有比较明显的作用。
7．城市开发公司制度
城市开发公司是一种带有企业性质的城市房地产无序拓展的控制工具，一个城市开发公司对应着一个特定的城市地域，它既有在一定范围的城市地域内通过房地产开发宋协调城市社会经济发展的功能，同时又是一个经济实体。城市开发公司在其指定地域内具有广泛的权力，可以通过环境部门赋予的合法权力获得有价值的国有土地，由公司负责土地经营。在具体运作中虽然制定规划的权力仍属于城市政府，但是公司对于开发商的规划申请有权审批。公司所具有的半官方性质和相对独立性意味着它可以在政府的城市规划框架内，以灵活多样的方式引导城市房地产开发。
8．填充和再开发奖励制度
为了使城市房地产开发更为理性，美国一些城市政府采用了填充和再开发的奖励制度。城市政府制定了各种各样在城市化地区进行填充和再开发的奖励政策，以引导房地产开发，提高土地利用效率。鼓励对废弃地的再利用是其典型代表，主要是指在现有城区内先前受到破坏的、已经不再使用或者使用效率较低的土地或新区进行地产开发，政府将在政策和经济上给予一定优惠政策，包括政府在废弃地内修建一定的基础设施；通过改善基础设施环境来吸引投资者；对私人投资者给予一定的激励政策，如贷款支持、减免税收等。
三、启示
自20世纪80年代以来，中国进入了城市化迅猛发展的时期，与其同时，作为中国城市化重要推动力的房地产业在推动城市经济发展、加快城市建设步伐、创造更多就业机会方面发挥了积极和重要的作用。但我们也必须看到，在中国高速城市化进程中，城市房地产业的空间拓展意愿日趋强烈，不计成本地推进城市房地产向郊区扩张的想象日趋显著，随之而来的是一系列严重的问题：城市内部存量土地运用不足、对城市边缘优质农田侵占严重、新开发区的配套设施不完善、对新开发项目的环境影响不够重视等。因此，参考和借鉴美国在城市房地产郊区拓展中政府调控的制度工具，根据我国不同城市的具体情况灵活地加以运用，对推进中国城市化进程中房地产业的健康发展具有重要意义。