建设用地节约集约利用评价理想值确定
2016-04-08 00:00:00 本网站
作者：梁蓉
自国土资源部开展城市建设用地节约集约利用评价项目试点工作以来，经过多年的经验积累，于2014年正式在全国范围内铺开该项工作。同时，国土资源部发布了2014年版的《城市建设用地节约集约利用评价操作手册》（以下简称“操作手册”），为全国各地区域和城市建设用地节约集约利用评价提供了技术指导和依据。
土地集约利用评价的目的在于考察该区域土地利用现状与合理利用之间的接近程度，因而评价标准的制定至关重要。评价指标理想值的确定是否科学合理也直接关系到评价结果是否客观准确，因此，此项工作是土地集约利用评价工作的关键环节。与此同时，如何确定不同经济发展阶段、不同评价阶段的评价指标理想值也是评价工作中的难点。本文试图以《操作手册》中评价指标理想值确定依据和方法思路参考为基础，简要的对其进行分析。
一、评价指标体系确定
《操作手册》从利用强度、增长耗地、用地弹性和管理绩效等四个方面规定了区域用地状况定量评价的指标体系，包括指数、分指数和指标三个层次。
表1 区域用地状况定量评价指标体系
指数
（代码）
分指数
（代码）
指标
（代码）
指标定义
计量
单位
指标属性
利用强
度指数（UII）
人口密度分指数（PUII）
城乡建设用
地人口密度（PUII1）
指基准年的常住人口规模与城乡建设用地总面积的比值，反映评价时点土地承载人口总量的能力
人/km2
正向相关指标
经济强度分指数（EUII）
建设用地地均固定资产投资（EUII1）
指基准年之前的3年（含基准年）的全社会固定资产投资总额的平均值与基准年的建设用地总面积的比值，反映评价时点土地投入状况
万元/ km2
正向相关指标
建设用地地均地区生产总值（EUII2）
指基准年的地区生产总值与建设用地总面积的比值，反映评价时点土地产出效益状况和土地承载经济总量的能力
万元/ km2
正向相关指标
增长耗
地指数（GCI）
人口增长
耗地分指数（PGCI）
单位人口增长消耗新增城乡建设用地量（PGCI1）
指基准年的新增城乡建设用地量与人口增长量比值，反映人口增长消耗的新增城乡建设用地状况
m2/人
反向相关指标
经济增长
耗地分指数（EGCI）
单位地区生产总值耗地下降率（EGCI1）
指基准年前一年的单位地区生产总值耗地与基准年的单位地区生产总值耗地的差值占基准年前一年的单位地区生产总值耗地的比率，反映经济增长耗地下降的速度
%
正向相关指标
单位地区生产总值增长消耗新增建设用地量（EGCI2）
指基准年的新增建设用地总量与同期地区生产总值增长量的比值，反映经济增长消耗的新增建设用地状况
m2/万元
反向相关指标
单位固定资
产投资消耗
新增建设用地（EGCI3）
指基准年的新增建设用地量与全社会固定资产投资总额的比值，反映单位投资消耗的新增建设用地状况
m2/万元
反向相关指标
用地弹
性指数
（EI）
人口用地
弹性分指数（PEI）
人口与城乡建设用地增长弹性系数（PEI1）
指基准年之前3年（含基准年）的人口增长幅度与同期城乡建设用地增长幅度比值，反映建设用地消耗与自身社会发展的协调程度
正向相关指标
经济用地
弹性分指数（EEI）
地区生产总
值与建设用地增长弹性系数（EEI1）
指基准年之前3年（含基准年）的地区生产总值增长幅度与同期建设用地总面积增长幅度的比值，反映建设用地消耗与自身经济发展的协调程度
正向相关指标
管理绩
效指数（API）
城市用地管理绩效分指数（ULAPI）
城市存量土
地供应比率（ULAPI1）
指基准年之前3年（含基准年）的各年实际供应的城市存量土地总量与城市土地供应总量的比值，反映存量用地盘活促进节约集约用地的管理效果
%
正向相关指标
城市批次土
地供应比率（ULAPI2）
指基准年之前3年（不含基准年）的实际供应城市土地总量与经批次批准允许供应的城市土地供应总量的比值，反映新增用地供应管理促进节约集约用地的效果
%
正向相关指标
二、评价指标理想值确定原则
1. 理想值应依照节约集约用地原则，在符合有关法律法规、国家和地方制定的技术标准、土地利用总体规划和城乡规划等要求的前提下，结合地区实际确定。
2. 采用相关技术标准作为理想值确定依据时，应保证指标理想值与相关技术标准在数据口径等方面相一致。
3. 理想值确定时，应保证其测算空间范围与指标现状值空间范围相一致。
三、理想值确定方法
根据《操作手册》，理想值确定可采用目标值法、平均值法、类比城市比较法、专家咨询法和参评城市下辖各行政单元相关指标现状值排序等方法。
目标值法：采用相关文件、政策规定和规划中相同指标的规划预期值，作为理想值。
平均值法：所在省或地级市指标的平均值。
类比城市法：参考经济发展水平相当、经济体量和城市建设规模相近的城市进行横向比较。
参评城市下辖各行政单元相关指标现状值排序：对于正向相关指标，指标理想值原则上愈大愈佳，当采用下辖各行政单元相关指标现状值作为依据时，允许在不小于1/4分位数（所有下辖行政单元指标现状值从大到小）中选择；反向相关指标则相反。
专家咨询法：选择一定数量的专家咨询确定指标理想值，咨询专家数量为10-40人。
四、理想值的确定依据和方法
《操作手册》虽然对于各项评价指标理想值确定的依据和方法思路给出了参考，但并未明确具体的计算方法，下面笔者将理解的具体计算公式列出来：
城乡建设用地人口密度（PUII1）：
根据以上计算公式得出人均城乡建设用地2020年规划控制目标
建设用地地均地区生产总值（EUII2）：
根据以上计算公式得出人均建设用地2020年规划控制目标
建设用地地均固定资产投资（EUII1）：
单位人口增长消耗新增城乡建设用地量（PGCI1）：
单位地区生产总值耗地下降率（EGCI1）：
按照逐级分解下达的“十二五”期间单位地区生产总值耗地下降率目标任务推算。
根据以上计算公式得出年均单位地区生产总值耗地下降率
单位地区生产总值增长消耗新增建设用地量（EGCI2）：
单位固定资产投资消耗新增建设用地量（EGCI3）：
人口与城乡建设用地增长弹性系数（PEI1）：
以参评城市指标 现状值为基础，结合其他类比城市情况，下辖各行政单元指标现状值等综合确定，原则上不低于1.0。
地区生产总值与建设用地增长弹性系数（EEI1）：
城市存量土地供应比率（ULAPI1）：
城市批次土地供应比率（ULAPI2）：
以各级政府或国土资源主管部门确定的前三年各年城市批次土地供应比率控制目标的平均值为基础。
以上计算所涉及的规划指标均可来自土地利用总体规划（2006-2020年），国民经济发展相关规划等。
五、结语
1. 理想值对应的时间点在《操作手册》中并未明确，是针对各项评价指标在评价时点应达到的理想水平，还是一个规划时间段。因为在城市发展的不同阶段，土地集约利用的类型不同，不同的社会经济发展阶段，衡量土地节约集约利用状况的标准也不同。
2. 《操作手册》提供的理想值确定依据和方法思路仅仅是个参考，因在结合参评城市现状值的基础上，合理的选取方法。
3. 土地集约利用的目标从广义上讲，是实现土地利用经济效益、社会效益与环境效益的统一。建议下一轮建设用地节约集约利用评价指标体系在现有《操作手册》规定的指标体系的基础上考虑适量增加一些衡量城市用地生态效益的指标，使建设用地节约集约利用评价以实现土地可持续利用为最终目标。