城镇基准地价成果应用探讨
城镇基准地价成果应用探讨
石胜国
四川大成房地产土地评估有限公司 成都 610072
摘要：基准地价成果应用，可从成果管理和应用方向进行规范。成果管理应按基准地价的内涵进行细化，按价格定义进行公示，并进行动态管理。基准地价运用于社会经济服务时，政府对应用成果中提出的建议或措施及未考虑的情况，应制定相应的管理政策，与基准地价配套使用，从而实现地价管理的科学化与规范化。成果应用方向应以基准地价成果与制定土地收益政策、土地税收政策及地价管理政策之关系为研究对象，根据基准地价成果，制定符合当地城市社会经济发展的土地管理政策。
关键词：基准地价成果管理 应用方向 地价政策
近年来，随着城镇社会、经济的发展，城镇地价亦呈稳定上涨之势。为了准确把握城镇地价水平，合理使用土地，各级城市人民政府把开展城市规划区的基准地价定期测评作为考评目标进行管理，并将基准地价成果向社会公告，为城市建设、经济发展服务。但是在具体实践中，城镇基准地价成果的管理和应用，尚有待规范。本文结合成都市基准地价更新项目进行探讨。
一、基准地价成果应用管理的思考
（一）基准地价成果管理应规范化
基准地价是指在城镇规划区范围内，对现状利用并结合近期规划条件下不同级别或不同均质地域的土地，按照商服、住宅、工业等用途，分别评估出某一估价基准日法定最高出让年期的土地使用权区域平均价格。其实质是城镇内某一土地级别或均质地域内土地的平均价格。
按照《城镇土地估价规程》及基准地价的上述定义，它是在某一时点（估价基准日）、某种权利状态、一定开发程度和开发强度（容积率）、一定年期的土地使用权价格。许多地方市、县人民政府在出文基准地价公告时，仅仅公告基准地价结果及执行起始日期，而对影响价格的限制条件（价格定义）及相关配套政策未一并公告，这既不利于人们正确认识和了解基准地价的实质，也难以充分发挥基准地价在社会经济活动中作用。特别是土地资产作价时，没有明确内涵的基准地价成果，难以作为恒量地价高低的标准，对政府进行地价的有序管理造成混乱。因此地方人民政府在公告基准地价成果时，除公告土地级别及其对应的基准地价外，应公告该基准地价的定义条件，即该基准地价的估价基准日、价格的权利状况、土地开发程度、开发强度（容积率）、土地使用年期等限制条件，从而对基准地价实现规范化管理。
（二）基准地价成果应科学化
基准地价内容的科学化，主要表现在三个方面，一是市、县等行政区域应建立以基准地价为基础、政府指导价为补充的地价管理体系，二是基准地价应尽可能涵盖《全国土地分类(试行)》确定的用途，即尽量细化基准地价，建立各类用地政府指导价；二是建立和完善各类用地基准地价或政府指导价操作体系。
1、建立行政辖区内土地的基准地价及政府指导地价体系
城镇基准地价主要覆盖于城镇规划区，城镇规划区之外区域的地价管理与确认，在许多地方通常缺乏行之有效的依据。为建立建全一套完整的地价管理体系，政府土地管理部门除对城镇规划区土地进行定级估价外，还需对城镇规划区外的土地结合基准地价成果制定指导地价，并向社会公告，从而使地价管理政策渗透到行政辖区内各区域。
2、建立各类用途土地的基准地价
目前，城镇基准地价通常按商服、住宅、工业三大用途进行评估和研究，很难满足社会经济发展的需要。按照《全国土地分类(试行)》办法，除商服、住宅、工业三大用途之外，土地用途还涉及医疗卫生用地、教育用地、科研设计用地、文体用地、城市公用基础设施及城市规划区内可能的农业性产业化用地等其他用途的国有土地。上述三大用途之外其他用途土地在进行资产作价、处置（划拨、出让、入股等）时以什么标准作为参考依据，出让金以何依据核定等诸多问题，在基准地价成果应用研究时应有明确的结论。政府土地管理部门可结合研究成果，制订相关的地价管理政策，建立一套完整的地价操作和应用体系，与基准地价配套一并向社会公示，从而促进基准地价成果在社会经济中的运用更具有可操作性。
3、建立和完善各类用地基准地价或政府指导价操作体系
在成果应用研究中，除基准地价成果的规范化管理外，还须考虑运用基准地价进行地价管理可能出现的新问题、新情况，科学地建立起基准地价和政府指导地价的操作体系。
（1）建立特殊用途基准地价或政府指导地价修正体系
在基准地价成果中，通常仅研究了工业、住宅、商业三类用途的基准地价及修正体系。政府在公布基准地价或政府指导价时，即使对特殊用途的基准地价进行公示，但对影响地价的重要因素未进行规范和界定，从而为土地价格评估和土地资产管理造成混乱。笔者认为，对诸如度假村用地、高尔夫球场、加油（气）站、洗车场、废旧物资回收站、别墅用地、工业堆场、交通运输用地等特殊用途土地，在基准地价成果中未建立相应的修正体系时，土地行政管理部门应对这些特殊用途的土地进行价格管理时制定一些原则性的指导政策，特别是对影响地价明显的容积率、还原利率、出让金标准等参数是否进行相应修正进行规范，从而建立起特殊用途基准地价或政府指导地价修正体系。
（2）建立土地级别界线破宗后基准地价的应用体系
由于土地利用的动态性，现时土地级别界线沿宗地界线分界，但随着城市发展、区域内城市用地规划调整、影响区域土地质量条件改变或项目用地合并，可能造成原宗地界线消失，从而导致土地级别界线与新宗地界线分界线不吻合，出现土地级别线穿破宗地情况。针对土地级别线穿破宗地情况，衡量土地资产的科学方法通常是通过评价该宗地在不同级别区内价值进行面积加权确定土地价值。但对破宗土地在各级别内所占土地面积，在评估环节确定较为困难，导致宗地评估及地价管理的操作难度增大，地块总价值难以准确把握。
对某一土地级别界线而言，它既是上一级土地级的下界线，又是下一级土地级的上界线。一宗完整土地的规划利用具有统一性，用地效益也依赖于各建设项目的整体发挥，土地级别界线穿破宗地对土地规划利用和土地效益的影响并不明显。在制订土地管理相关政策时，为便于地价管理和土地资产作价，一旦出现土地级别线穿破宗地，即一宗地出现两个级别时，该宗土地级别与基准地价可按其中高级别的基准地价进行管理。
（三）基准地价成果应实行动态管理与及时更新
基准地价成果的现势性很强，它是满足价格定义条件下某一时点（估价基准日）的价格。其价格水平的高低既受城市社会经济综合发展水平的影响，也受国家宏观经济政策的制约。由于城市社会经济发展水平和国家宏观经济运行状态在不同的时期具有不同的表现形式和表现结果，从而决定了城市土地价格处在不断变化过程中，或升或降，长期保持不变的机率相当小。为便于基准地价在土地管理中的有效使用，必须加强对基准地价成果的动态管理，建立基准地价和城镇地价动态监测系统，通过地价指数调整基准地价，建立基准地价和城镇地价动态监测系统的长效运行机制。这样既可使地方地价监测系统成为国家的地价监测系统中子系统，又可通过该系统对当地地价急剧变化的区域，及时进行调整，适时更新，并根据基准地价更新成果，制订相应的地价管理政策。
基准地价作为反映一定区域内土地价值的量化指标，它是城市人民政府制订各项土地管理政策、城市规划政策、土地税收政策的重要依据。以基准地价为指导价，建立城市土地资产的价格政策体系，有利于规范土地市场，量化土地资产价值。
（一）以基准地价成果为依据，合理地确定土地收益
土地使用权出让有三种情况，一是既有国有土地的使用权出让，二是国家依法征用农地转为国有土地后的使用权出让，三是划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权因转让、出租、抵押等需要依照《城镇国有土地使用出让和转让暂行条例》的规定，补办的国有土地使用权出让。土地使用权出让管理的重点是制订征收国有土地使用权出让金政策和加强出让金入库。因此运用基准地价成果作用之一是作为确定国有土地出让价格底价的依据。根据中华人民共和国国土资源部第21号令《协议出让国有土地使用权规定》，国有土地使用权的出让底价不得低于土地所在区域基准地价的70%。城市土地出让底价的确定应根据《中华人民共和国房地产管理法》的有关规定，按照《城镇土地估价规程》，结合拟出让地块的用途、区位条件、规划条件等因素，通过评估并经政府土地行政主管部门领导集体讨论后确定。对于划拨土地使用权因地上建筑物、其他附着物所有权转让、出租、抵押等需要补办出让的国有土地使用权，一般以基准地价或市场评估价的一定比例核定出让金。以成都市为例，当评估地价低于基准地价时，以基准地价为依据核定出让金，当评估价高于基准地价时，以评估地价为依据核定出让金。
（二）运用基准地价成果，制订租赁国有土地使用权政策
本文所称租赁土地使用权，是指国家以土地所有者的身份将土地使用权出租给土地使用者，由土地使用者向国家缴纳土地使用权租金（地租）的行为。土地价格是土地经济价值的反映，是为购买土地预期收益的权利而支付的代价，即地租的资本化。因此在地价已知的条件下，地租应等于地价与土地还原利率的乘积。确定地租时，除考虑土地区位条件外，还应考虑土地使用年期的影响。
如何应用基准地价成果制订合理的国有土地使用权租赁政策，是进行土地管理必须面对和需要解决的问题。在制订相关政策时，应充分考虑以下情况：
1、明确租金的计算方法
我国在土地估价和会计方面的有关管理政策存在明显差异。按《城镇土地定级规程》的有关规定，地租的确定通常应采用收益还原法测算时，测算结果考虑了资金的时间价值。现行会计政策将土地使用权价格作为无形资产记载，在会计工作中采用平均年限摊销地价，不考虑资金的时间价值。由于计算的方法不同，在资产处置时，同等数量的国有土地资产通过租赁方式确定租赁价格存在显著的差异。在制订租赁土地使用权政策时，政府国土资源行政主管部门应结合本行业的相关规定，以宗地评估价格为依据，以基准地价为参考，通过地价还原确定租金，而不宜采用平均年限摊销地价推算地租。
2、明确租金的确定依据
一级土地市场国有土地租金的确定，可采取招标、拍卖、挂牌租金或协议租金为依据，但租金水平不得低于出租底价和按国家规定的最低地价折算的租金标准，有基准地价的区域，不得低于基准地价确定租金的70%。协议租金应按国家规定应通过评估后确定。
3、明确租金的折算标准
对于在取得土地使用权时承租人已支付了征地、拆迁等土地费用，并进行了相应开发利用，按照《关于改革土地估价结果确认和土地资产处置审批办法的通知》的有关精神，这部分资产可作价作为企业权益，在折算地租时，如按全额地价折算其租金，显然有失公平；同理，对于在取得土地使用权时承租人未支付各项土地费用的，其租金应按全额地价折算。因此地租的折算标准因土地使用者在土地上的投入不同应有所差异。基于公正、公平的民法理念，政府土地政主管部门在制订地租政策时，应视土地的权益差异制订相应的地租折算标准。
（三）运用基准地价成果，确定房地产税费征收标准，调控房地产市场
与房地产价格直接相关的税收主要有房地产交易契税、房地产税（城镇土地使用税）和土地增值税。这些税费征收标准有相当部分未与土地收益完全挂钩，与现行的地价管理政策和土地收益脱节，国家与地方通过房地产税收应取得的收益未能得到客观体现。在基准地价成果应用研究中，应探讨如何建立房地产征税额与土地利用质量相衔接，与各级别、各区域、各类用地的实际收益水平相匹配的税收征管体系，防止国家税费的流失。
由上所述，基准地价成果在制订出让底价、征收出让金、地租及税金等方面具有重要的作用，基准地价成果运用时具体计算方法、计算依据归纳如下表。
计算办法
依据
评估
地价
地价=基准地价×(1+区域修正系数)×年期修正系数×容积率修正系数×他项权利修正系数±开发程度修正值
《城镇土地估价规程》
出让
底价
出让底价=基准地价×(1+区域修正系数)×年期修正系数×容积率修正系数×他项权利修正系数±开发程度修正值
《中华人民共和国土地管理法实施办法》、国土资源部第11、21号令、《城镇土地估价规程》
出让底价≥基准地价×70%
出让金
招标、拍卖、挂牌
土地出让金=成交地价×出让金率
协议出让
土地出让金=评估地价×出让金率
用途改变
差额出让金=新用途评估地价×出让金率-原用途已支付出让金额
容积率
改变
差额出让金=(更改容积率后的评估地价-原规划容积率的地价)×出让金率
差额出让金=更改容积率后的评估地价×出让金率-原已支付出让金额
地租
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